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中国模式是什么?

文/洪源远(Yuen Yuen Ang,美国密歇根大学政治学系副教授)

如果的确存在中国模式的话,那么中国模式是什么?我们应该从中学到什么?长期以来,专家学者都在寻找经济成功的具体模式;普遍的假定是,如果可以把合适的模式在其他环境套用,增长就会紧随而至。华盛顿共识提出了一串政策建议,并认为这会在各个地方都可以奇迹般地发挥作用。在其全盛时期,日本的经济奇迹激发人们迫切寻找日本模式的奥秘。今天,随着中国的崛起,人们的注意力转向去揭示中国模式,或者是一些人称作的北京共识。渴望一个放之四海而皆准的方程,这是可以理解的。但是,本书的观点是这恰恰是在寻找错误的目标。

普世的成功模式不包括在一些具体情境和具体时间找到的具体结构和策略,无论是美国、西欧、日本还是中国。就像我在本书所呈现的,促进市场的具体办法随着发展阶段而变化,在一国内部会有所不同,甚至在一个国家的地区内部也会不同。中国自1978年以来发展的具体政策、策略和制度,会列出一个非常长的清单,包括出口导向的制造业、价格双轨制、混合产权、财政包干、大型国有企业的国家资本主义、自下而上的资本主义,或者凡是你想得到的(就像詹姆斯.帕尔默(James Palmer)贴切地指出的那样,“因为中国如此之大,它的成功可以归结为任何你认为的原因”)。但是,所有这些特征只是在特定时期和中国的定地区盛行。如果我们所谓的“模式”是一系列时空一致的特征,那么这些具体特征没有一个可以构成中国模式。有人可能会说一党制的威权主义是一个一致的结构特征,但是这个情况描述的体制类型也可以在北朝鲜找到,所以它很难说是一个有用的模式。

相反,中国改革年代在不同时间和空间都一致的,是引导创变的适应方式;这是过去35年的中国模式。毛泽东以后的一代中央改革者,从邓小平开始创造了一系列条件,主要是放手让地方政府,但也放手让市场主体,去适应性地追求发展。恰恰是这些基层行动者,他们面对的是各自所在地区和收入水平的具体问题;为了解决这些不断变化的问题,他们创造出了数不清的具体办法,从而激发了发展的共演过程。这些为了适应而作出的反应,与各地区不均衡分配的增长机会和资源禀赋相互作用,产生了各不相同的地方共演路径。尽管像幸福县这样的地方在经济上和制度上都快人一步,但是像谦恭县这样的地方则落后了。这些各不相同的变革轨迹相互渗透,积累起来以后就导致整个政治经济体的重大转变。

卓有成效的适应是令人向往和应该鼓励的,这一点显而易见,但是这种观察本身则毫无用处。本研究进一步揭示了适应力的来源。有异于许多其他研究,我没有将这些来源全部归结为历史。我同意过去的经历会影响国家的起点,以及他们解决问题的思想库和工具箱。但是,历史不是宿命。它也不会导致或阻碍适应力。就像个人能力,社会的适应性不是赐给一些幸运儿的天赋,而是可以培育的特征。中国故事所发出的令人振奋的信号是,即便命运让你抓到一手烂牌,也有可能塑造条件,这些条件使你能够对不断变化的挑战进行适应性反应。

促进适应的条件是我所谓的元制度,以将其同一般的制度加以区别。制度是针对具体问题的具体解决方案。例如,使商业伙伴不敢违背其许诺的一种方式就是签订书面合同,并得到正式司法制度的支持。这是一种可行的补救办法,但是并非唯一或最佳的方式。有许多方法可以解决或缓解任何一种给定的问题。元制度是这样一种制度,它指导国家、社会或组织内部找到解决问题的过程和方法。按照诺斯的术语来说,这种制度是“塑造变革过程的根本力量”。

促进适应的一个必要步骤,是将控制与影响区分开来。在杂的境况下,问题和解决方案的范围都可以提前预知,指挥者为了实现预期的结果,会力图控制执行者。但是在像所有的政治经济体这样的变易环境下,有可能出现的问题和解决方案,甚至是将来的目标和趋向,都超越了人类预测和计划的能力之外。在这种境况下,想要实现完全控制是徒劳无功的,甚至可能扼杀有用的解决方案。然而,还会存在可以发挥影响的空间,以便于引导自下而上的适应,去实现建设性和集体性的目的。

在中国改革时代所处的情境中,中央改革者透过针对三个普世的适应问题施加影响,我将它们分为三个主题:构想方案、选择方案和创造契合。这三个问题列示如下:如何在地方化的政策执行中平衡多样性和统一性(构想方案);如何在政府内部界定和奖励成功(选择方案);如何鼓励高度不均衡的地区各自发挥独特作用并互惠交换(创造契合)。第3章展示了为什么看似一般的渐进式改革却产生了令人瞩目的变革,实现了整个政治经济体的彻底变革。第4章探讨了中国政府官员不同寻常的企业家行为的微观基础,并解释了为什么这种行为虽然一般来说会促进经济增长和财政收入,但是也会招致普遍存在的公众怨怼。第6章强调资源禀赋不平等的地区对各自的发展会作出随时间而变化的贡献,进而影响了中国的国家竞争力。通过追溯国家对三个主要适应问题的回应,我们得以更加敏锐地理解为什么中国的伟大转型会呈现出三个独特模式:广泛、果决和不均衡。

用一般的话来说,我对中国和其他三个国家案例的分析,得出了促进本地化和适应性产出的六条启示,总结如下。

1.限制实验和灵活的边界

众所周知的是,中国领导层在政策制定时大量使用试验;我进一步强调的是,有效的试验不得不加以限定。完全自由的试验会导致混乱,而不是适应力。就像第3章所考察的内容一样,在中国共产党的科层制中,中央命令通常是模糊的,但是不会总是如此。笼统的命令使地方可以灵活应变,并为中央政策调整得到反馈。但是,在一些重要的全国禁令上(例如执行土地配额),命令则是明确无误的。而在为具体行动提供肯定性的支持时(例如私有化),命令也是明确无误的。中央发出的模糊命令和明确命令结合在一起,就告诉地方政府官员哪些线他们是不能逾越的,他们可以试验到什么程度,以及他们何时可以大胆向前。

2.在相互关联的多个领域同时激发渐进式变革

渐进式变革意味着改变过去的国家,例如从完全价格控制转变为部分价格自由化,然后从部分转向完全价格自由化。渐进式改革未必都是小的改变;一些可以激进地转变政治经济体,这取决于此前已经采取的步骤。在许多相互关联的领域同时激发渐进式变革,更有可能促进像中国这样的系统性变革。

建议发展中国家只在一个或少数几个领域进行适度改革,这种观点看上去似乎务求实效,但是它们可能无法奏效。举例来说,如果国有企业可以在市场上出售多余的产品,但是价格仍然按照计划维持不变,那么消费者的产品市场就无法起飞。再举一个例子,如果公务员的工资增加了,但是却没有强化纪律机制,那么仅仅增加工资不可能得到一个不那么掠夺成性的政府。本书表明,中国的改革虽然是渐进推行的,但却是多管齐下的。因此,这样去理解的话,贫困和脆弱的国家进行改革时所需要,不是用一些“更容易的”做法来取代标准的善治,而是针对市场建立的任务和制约条件而量身定制的不同方案组合。后者需要创变的策略,并有可能需要有违常规的政策建议或西方的最佳实践。

3.一开始就狭义地定义成功

中国的经验表明,为了快速实现明显的结果,首先要狭义地定义成功。狭隘地关注少数目标(即结果),不应该与进行小量改变(即手段)相混淆。毛泽东以后的领导层启动了市场改革,一开始将官员成功狭义地定义为经济成功,刻意不去关注其他目标;但是,在实现了快速经济结果以后,则要求在范围广泛的问题上进行改革。应该注意的是,在公共部门狭义地定义成功,可能会带来政治代价。尽管企业可以一门心思地追求利润,但是政府通常需要关注多个相互冲突的社会诉求。因此,任何改革计划都必须考虑谁是主要的变革执行者(例如政府、企业或非营利组织),以及这些执行者的成功是否可以狭义和清晰地界定。

4.使每个人都同发展过程利益攸关

国家是大众组织。如果团队软弱无力和激励不足,那么强势和积极的领导也不能单凭自己就创造奇迹。中国的独特之处在于,政府里的每一个人,下至基层普通干部甚至是学校教师,都同发展过程利益攸关。他们的个人收益与其所在地和雇用单位的财政绩效联系在一起。这是受俸制的一种变形,通常等同于腐败,为了追求利润导向的目标而激励官员的创新求变。对于地方领导来说,除了金钱激励,职业和声誉方面的奖励也与发展过程联系在一起。

但是,一旦市场繁荣起来,就像我们在中国沿海的许多地区看到的那样,这种经济变化就会催生一种维持经济增长的不同激励。这可能是比自上而下分配的奖励更加强而有力的激励:地方领导有权指挥繁荣的经济,并可以从中获取巨额私人收益。当很穷的时候,各级政府工作人员都会倾向于敲诈勒索和巧取豪夺。当资本主义市场成功起飞时,更有油水和更加狡猾的以权谋私方式也会出现。的确,像美国这样的发达市场经济体实际上也无法摆脱腐败。相反,它们因为巨额甚至是合法化的贪腐而臭名昭着,这为一些有特权的人们提供了创造惊人财富的机会。

5.让一部分人先富起来,但是将贫富结对子

毛泽东试图压制沿海发展而支持内陆工业,邓小平与之相反,他选择开放市场并让沿海的自然比较优势发挥奇迹般的作用。沿海地区的先行者“先富起来”,比其他地区都更早地发展出更大的市场和更强的制度。它们成为中国现象级经济增长的前置引擎。但是不要忘记的是,内陆地区是后置引擎,它们提供廉价劳动力和低价原材料,使沿海地区得以制造产品并出口到全世界。展望未来,中央改革者的目标是促进沿海地区到内陆地区的低端产业转移,与此同时推进沿海地区迈向更高端的全球价值链。

6.有什么用什么,哪怕是利用常规的弱制度去建立市场

无论是中国改革时代的例子,还是中世纪欧洲、内战前的美国和尼莱坞,适应性执行者都利用既有的“弱”制度去建立市场(“弱”是从现代正式标准的角度而言的),创造不同寻常和令人惊异的解决方案。第5章通过林山的案例列举并考察了中国在改革时期的一系列建立市场与维护市场的制度。总结了在其他国家的案例中发现的这两种制度类型。

用弱制度去建立市场的观点是违反直觉的,甚至是自相矛盾的,因为我们通常认为弱制度有碍经济发展。因此,按照这种传统逻辑,我们必须在有可能实现经济增长以前,首先将弱制度转变为接近富裕国家的强制度。然后,这种逻辑就会纠缠在鸡生蛋还是蛋生鸡的问题上,即如果一开始没有实现经济增长,我们如何才能获得强制度。

我比较分析了不同情境的共演路径,并指出了一条一致和(事后来看)显而易见的道路,从而走出贫困和脆弱政府能力的恶性循环:创造性地利用可以利用的任何手段。我们之所以错失了显而易见的解决之道,是因为标准的“弱/ 强”和“好/坏”这样的二分标签,让我们看不到非现代、非正式、非法治和非民主的制度所暗藏的潜力。我们有约定俗成和根深蒂固的偏见,认为发达的西方国家的规范是普遍最佳的,这让我们会认为任何偏离这些规范的做法都是脆弱的。这样做的结果是,我们对于发展中国家的制度,常常知道它们不是什么,而不是它们是什么。

表7.1 中国以外利用弱制度去建立市场的例子

传统理论假定只有强制度才能实现加速经济增长,但这是为中高收入国家量身定做的。贫困的国家一开始最不缺的就是所谓的弱制度;它们需要通过弱制度而实现发展的理论。

前面考察的案例包括中世纪的欧洲、内战前的美国和尼日利亚的尼莱坞,尽管它们与1978年以后的中国处于完全不同的时期,在具体环境方面也大异其趣,但是我们可以追溯一些相似的根本条件,它们促进或激发了适应性回应。例如,美国国会议员在金融危机以后选择修订多个相互关联领域的宪法,包括法人化(corporatization)、政府借债和税收。仅仅解决债券发行的问题,却不与此同时地解决由于缺乏统一税制和特许制固有的贪腐而导致的难题,就不可能消除无税财政。这场在1842年至1852年横扫美国各州的大规模立法变革,不同于一些政策专家向当代发展中国家提出的建议,即务实地将改革限定在少数变革上。与中国的全国改革方案的形成(见第3章)相似,美国在十九世纪初通过在多个相关领域进行多管齐下的改革,彻底改革其公共财政体制。但是在中国和美国的案例中,这种改革并不是直接从一个起点直接跳到一个预先确定的理想结果。在这两个案例中,系统变革都经过了多个步骤。

当无法提供促进适应性过程的干预时,至少不要施加错误的干预会有好处。中世纪欧洲的社区责任制和尼日利亚的尼莱坞的演变说明,没有外在的强权干预使地方可以创变。想像一下这种场景,如果外国谘询专家穿越时空来到十二世纪的欧洲,并看到实际运行的社区责任制。按照向发展中国家兜售的标准政策,这些谘询专家会告诉中世纪欧洲的商人,“你们的社区契约履行制度是落后的。我们来自未来,可以明确告诉你,最佳的资本主义制度是确保私有产权并采用中央集权监管国家。所以,抛弃你们现在的做法,转而用这套未来制度吧。”中世纪的商人可能会充满疑惑地盯着这些用心良苦和经验老道的谘询专家。他们如何在十二世纪就直接跳入中央集权监管国家?他们为什么应该抛弃一个目前对他们仍然奏效的制度?

当外国专家进入发展中国家的情境并坚持认为存在一个好制度的普世标准,即在富裕资本主义国家发现的制度,这种做法本身就对地方化适应构成了致命的障碍。试想像,按在多大程度上接近现代制度,来衡量中世纪欧洲公社的“善治”。然后想像一下,根据这些欧洲公社与当代国家相比在善治上的得分,外国谘询专家附带条件地施舍赞赏和援助;这样一个指数可以称之为“世界永恒治理指标”(Worldwide and Timeless Governance Indicators,WTGI)。进一步想像一下,中世纪的公社领袖和商人成群结队地来到教室,老师教授给他们的技术要领是,在他们现在的社区照搬来自未来的制度。这会是一个很好的环境,放手让中世纪的人们去创变,并找到适合他们那个时代的需求的解决方案吗?

尼莱坞之所以可以在尼日利亚出现并繁荣,恰恰是因为这是一个外国专家和政府都未曾想到会繁荣起来的经济领域。电影制片人、演员和销售商都要完全自力更生。一开始,电影制片人将成功狭义地定义为满足大众口味,并大规模地快速销售电影(这让我们想起中国地方官员为了吸引各类投资者而不管质量地发动的一窝蜂运动)。尼莱坞的电影在早期被《纽约时报》形容为“糟糕透顶”。但是,尼日利亚的电影制片人并不在乎,因为他们的顾客多数是穷人,这些人喜欢并购买他们的电影。电影产业起飞以后,供应商和顾客的审美偏好也开始演变,不需要局外人的建议或催促,当地制片就重新调整以迎合这些改变了的偏好。想像一下,外国专家在1990年代引入一项计划,帮助尼日利亚人制作满足高档观众品味的优质电影,推行知识产权保护政策,并扫除非正式的分销渠道。这项计划会创造应尼莱坞吗?我们可能只有猜测。但是,考虑一位尼莱坞导演的评论可能会有所启发,他对电影节上展映的模仿西方的电影(这是殖民地时期的主流制作模式)嗤之以鼻:“ 它卖不出去。没有非洲人会花一分钱去买它。”

的确,本书的价值不仅限于其他发展中国家;它也可以拓展到对外援助制度改革。第2章的回顾指出,在政策和援助领域已经出现了一股日益壮大的共识,认为适应性计划应该尊重地方知识,并根据各自地方情况量身定做。卡耐基基金会的一份报告将这种转变称为“第二代”治理援助,即“力图实现最佳匹配而不是最佳实践”。将对外援助本地化并创变地找到适合的解决方案,这项前景广阔的议程在本质上与中国本地化和适应性的市场改革风格不谋而合。但是,在外国专家可以有效本地化以前,他们需要首先对第三世界的地方情境加深认识(就像中国地方干部在其能够适应性地执行中央政策以前,必须首先抓住他们当地情况的具体细节)。没有这种情境化的知识,援助专家就不可能在他们想要帮助的地方,找到适合具体问题的解决方案。

但是,尽管“地方化”是广受追捧的原则,要想实现它却是说起来容易做起来难。援助领域的专业人员长期以来习惯于按照善治的普世假定去兜售最佳实践。他们都有相似的金融学和经济学背景,并在少数几个精英计划中得到训练。他们的职业并不取决于当地援助接受者的评价。即便这些技术专家同情当地人的诉求,他们也受制于组织进度要求,相对于收益不确定的本地化做法,结果看得见且可以推广的大型项目更受青睐。所有这些因素都阻碍了在援助机构内部采用适应性做法。哈佛肯尼迪学院为了鼓励适应性做法,曾经要求实务人员签署宣言,保证支持“以一种不同方式去推动发展”。这是一个具有象征意义的重要进步,但是就像本书所表明的,要想实现有意义的变革,就需要我们克服阻碍变革的具体组织障碍。

在一篇题为《让细节决定成败:如何改革援助机构并创造情境化知识》(“Making Details Matter: How to Reform Aid Agent to Generate Contextual Knowledge”)的文章中,我应用本书的观点,提出了授权并激励援助机构关注发展中国家细节的一些具体建议,因为这是用最适合的计划取代最佳实践的前提条件。全球发展网络同比尔及梅琳达.盖茨基金会联合主办2014年的发展援助未来论文大赛,“邀请对援助未来有关的新颖思想”,而该文获得了这个奖项。我希望这种努力可以进一步表明,中国经验最有价值的启示是引导创变的经验,而不是可以复制的具体做法。进而言之,这些启示不需要仅仅应用于其他国家。打造有效适应的元制度是人类发展的一个普遍问题。◼

本文节选自洪源远《中国如何跳出贫困陷阱》第七章

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